【編者按】

馬達(dá)加斯加是地球上生物多樣性最重要的地區(qū)之一，這種生物多樣性主要存在于馬達(dá)加斯加的森林中，馬達(dá)加斯加90%以上的當(dāng)?shù)靥赜袆游锷钣谏种小Ｍ瑫r它也是世界上最貧窮的國家之一，土壤貧瘠，只有0.1% 的國土表面用于農(nóng)業(yè)種植，難以滿足人們?nèi)粘＜Z食需求。除了咖啡等經(jīng)濟(jì)作物的引入、人口的增長以及地方、國家、政治和經(jīng)濟(jì)等全球森林破壞的共同因素外，馬達(dá)加斯加森林面臨的主要國內(nèi)威脅還包括為維持生計農(nóng)業(yè)而開荒、木炭生產(chǎn)、木材砍伐和采礦等，以及對限制性政策的抵制。

到20世紀(jì)50年代，馬達(dá)加斯加只有27%的地區(qū)被森林覆蓋，按照對人類來到島嶼前森林覆蓋率的保守估計，這時候馬達(dá)加斯加已經(jīng)失去了一半以上，可能是三分之二的森林，甚至更多。森林覆蓋率在2000年進(jìn)一步下降到約16%，50年內(nèi)又損失40%。

馬達(dá)加斯加土地覆蓋/植被類型地圖

版權(quán)：聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（2004）

盡管自1990年以來，人們對馬達(dá)加斯加生態(tài)保護(hù)投入了大量努力，保護(hù)工作取得了很多成就，其森林砍伐率從 1990 年至 2005 年間的每年0.82% 下降到 2000 年至 2005 年間的每年 0.55%，但是馬達(dá)加斯加的環(huán)境仍比25年前糟糕很多。森林砍伐率依舊很高，1990 至 2005年間，馬達(dá)加斯加森林損失1萬平方公里。1990年馬達(dá)加斯加有1100萬公頃森林和1100萬人口，到2005年有900萬公頃森林和2000萬人口。其人口增長率一直處于2%-3%之間，2020年為2.66%（而同期中國人口增長率為0.36%）。

2014年馬達(dá)加斯加森林面積為890萬公頃，占國土15%。作為全球保護(hù)最優(yōu)先區(qū)域之一，馬達(dá)加斯加森林遭受破壞的現(xiàn)狀必須引起全球關(guān)注。

安德立吉塔國家公園的植物 攝影/Rhett Butler

猴面包樹 攝影/Rhett Butler

魔針地獄，又名噴炎龍 攝影/Rhett Butler

森林 攝影/Rhett Butler

馬達(dá)加斯加政府和國際保護(hù)與發(fā)展組織為遏制森林砍伐和保護(hù)受威脅和瀕危物種所做的努力，受到該國森林管理歷史的影響。本文追溯了馬達(dá)加斯加森林管理從前殖民時期到現(xiàn)在的演變過程，以期能為當(dāng)下生態(tài)保護(hù)提供參考。

一、前殖民時期的森林政策和實(shí)踐

馬達(dá)加斯加的森林保護(hù)和管理歷史悠久，可以追溯到前殖民時代。在島上生活了 50 年的英國傳教士 James Sibree 將森林砍伐歸因于農(nóng)業(yè)和木材特許權(quán)的轉(zhuǎn)移。在當(dāng)時，馬達(dá)加斯加的傳統(tǒng)森林保護(hù)執(zhí)行自上而下壓制性的政策。早在 19 世紀(jì)初期就有文獻(xiàn)記錄了這種森林管理方法，當(dāng)時，馬達(dá)加斯加國王禁止砍伐活體植物作為薪柴，并宣布其王國的所有森林為皇家財產(chǎn)。19 世紀(jì)中葉出現(xiàn)了兩項權(quán)威性立法：1868 年的 101 條法典和 1881 年的305 條法典，兩者都涉及民法、刑法和程序，規(guī)定禁止焚燒森林和禁止人們在森林中定居，并禁止開荒?；谶@樣的早期立法，有人認(rèn)為馬達(dá)加斯加曾經(jīng)完全被森林覆蓋，是人類活動導(dǎo)致了森林覆蓋率急劇下降。

二、殖民時期的森林實(shí)踐

在殖民時期（1896-1961年），自上而下的森林管理方法仍在繼續(xù)。1896 年法國人控制后不久即建立了水和森林管理局，并宣布所有森林都由政府控制或?qū)儆诠差I(lǐng)域。法國人還通過種植快速生長的非本地物種（例如桉樹和松樹），在該島的中部高原和東部山區(qū)開始了密集的植樹造林計劃。他們禁止捕殺狐猴，并于 1927 年在非洲地區(qū)建立了第一個保護(hù)地體系。1930 年，法國領(lǐng)導(dǎo)的政府禁止所有森林焚燒和其他形式的森林砍伐。然而，與之相悖的是，法國人在東部低地砍伐天然森林種植咖啡，開放伐木特許權(quán)，助長了森林砍伐。事實(shí)上，大規(guī)模森林砍伐的開始被認(rèn)為是咖啡經(jīng)濟(jì)作物種植的直接結(jié)果。由于當(dāng)?shù)厝瞬辉倌軌蜻M(jìn)入低地，他們開始在不那么肥沃、坡度更陡的土地上刀耕火種。然而法國人將刀耕火種視為一種破壞性的做法，因其會導(dǎo)致草原退化并阻礙國家主導(dǎo)的森林開采、勞動控制和稅收，于是他們又頒布了刀耕火種禁令。但該禁令效果適得其反，導(dǎo)致了民眾騷亂和更多的森林砍伐。刀耕火種作為一種祖先文化實(shí)踐，對禁令的抵制就成為了反抗殖民統(tǒng)治的儀式，不僅僅關(guān)乎生存與森林保護(hù)的輕重取舍，更包含了權(quán)力、勞工控制和馬達(dá)加斯加人的身份問題。

三、后殖民時期的森林政策和實(shí)踐

馬達(dá)加斯加于 1961 年獲得獨(dú)立，但直到最近其森林管理政策才受到新政府的關(guān)注。除了1930 年禁止焚燒森林的森林法外，其他法律還在繼續(xù)等待通過，包括禁止獵殺幾種瀕危物種的法律。1962年，總統(tǒng)宣布，所有人每年必須種植 100 株幼苗，否則就要繳納稅款。這一系列立法強(qiáng)化了國家作為馬達(dá)加斯加森林資源唯一合法管理者的地位，并促成了森林管理與當(dāng)?shù)厝酥g的壓制關(guān)系。

盡管制定了數(shù)十年的森林保護(hù)法，但在 20世紀(jì)的大部分時間里，馬達(dá)加斯加森林的減少歸因于森林管理員的腐敗、農(nóng)村貧困人口缺乏遵守森林政策的動力，以及由于缺乏資源、道路不暢和地形困難，政府無法監(jiān)測森林狀況和政策的執(zhí)行。自 1930 年以來，馬達(dá)加斯加的森林實(shí)踐可以被描述為“自由獲取”，在這種情況下，開發(fā)森林資源的個人和團(tuán)體既不愿意受政府控制，政府也根本無法對之加以控制。其結(jié)果是，非法森林開發(fā)被當(dāng)?shù)厝苏J(rèn)為是合法的，政策批準(zhǔn)的合法行為反而被當(dāng)?shù)厝嗣裾J(rèn)為是非法的。這種政府與被統(tǒng)治者之間的行為和互動模式一直持續(xù)到 1960 年代和 1970 年代。

四、《國家環(huán)境行動計劃》時代

在 1980 年代中期，馬達(dá)加斯加的政治氣候開始發(fā)生變化，從與蘇聯(lián)密切相關(guān)的孤立的準(zhǔn)共產(chǎn)主義政治制度，轉(zhuǎn)變?yōu)閷ν鈬撕屯鈬枷腴_放的社會主義民主制度。由于這種變化，國際生物學(xué)家和生態(tài)學(xué)家開始來到被譽(yù)為“獨(dú)特生物多樣性避難所”的馬達(dá)加斯加。通過現(xiàn)代方法和技術(shù)，科學(xué)家們識別和分類了許多新生物。

向更開放政策的轉(zhuǎn)變和與外國人互動的增加也影響了馬達(dá)加斯加的發(fā)展進(jìn)程。1990 年代初期出現(xiàn)了一系列保護(hù)和開發(fā)活動。美國國際開發(fā)署和世界銀行等雙邊和多邊捐助機(jī)構(gòu)增加了其參與和資助水平，制定了政策和計劃，包括非洲第一個《國家環(huán)境行動計劃》。

《國家環(huán)境行動計劃》第一階段（1992 - 1997 年）側(cè)重于保護(hù)地的創(chuàng)建以及建立必要的管理體制和組織結(jié)構(gòu)，在保護(hù)地外圍區(qū)域開展保護(hù)和開發(fā)整合項目，旨在通過小型開發(fā)項目補(bǔ)償當(dāng)?shù)厝耍詼p輕建由立新的保護(hù)地對其獲取資源的限制造成的經(jīng)濟(jì)損失。但其結(jié)果好壞參半。標(biāo)準(zhǔn)化項目的政策包括四個主要組成部分（即保護(hù)地、緩沖區(qū)、補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)發(fā)展），源于根深蒂固的發(fā)展概念。這種概念和政策導(dǎo)致保護(hù)地與從事替代破壞性環(huán)境做法的外圍地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動脫節(jié)。政府與保護(hù)和發(fā)展捐助者和實(shí)施機(jī)構(gòu)一道，強(qiáng)加了一種在許多方面都不適合當(dāng)?shù)丨h(huán)境的發(fā)展模式。此階段建立了幾十個保護(hù)地,并不能滿足馬達(dá)加斯加自然資源長期可持續(xù)管理的需要。此外，保護(hù)與發(fā)展整合項目模式過于集中和標(biāo)準(zhǔn)化，無法適應(yīng)地方層面的特殊性。因此，馬達(dá)加斯加政府和其他對可持續(xù)森林管理感興趣的參與者，開始尋找新的森林治理法律結(jié)構(gòu)和制度安排。這一趨勢反映了在全球范圍內(nèi)的發(fā)展中國家，在其設(shè)計和實(shí)施自然資源相關(guān)的政策和計劃時，都朝著更加自下而上、民主和參與性的方向發(fā)展。

《國家環(huán)境行動計劃》的第二階段（1998 - 2003 年），強(qiáng)調(diào)保護(hù)地外自然資源管理的景觀方法，并包括保護(hù)和發(fā)展的參與性方法。這種向基于社區(qū)的自然資源管理的轉(zhuǎn)變，讓保護(hù)地獲得了發(fā)展動力。面對高森林砍伐率和低效率森林實(shí)踐，馬達(dá)加斯加政府在國際保護(hù)和發(fā)展組織的支持下，推動了一項新的基于社區(qū)的自然資源管理政策。該政策稱為GELOSE，適用于森林、牧場、野生動物和水，旨在通過地方層面的管理、規(guī)則制定和執(zhí)法，促進(jìn)更好的資源管理，從而實(shí)現(xiàn)更好的環(huán)境管理。之后，GELOSE被簽署為法律，并被納入新的國家林業(yè)政策。

GELOSE 法允許國家（由森林管理部門代表）、市政府（即市長辦公室）和為此目的創(chuàng)建的社區(qū)居民自愿協(xié)會（即COBA）之間建立三方協(xié)商合同。根據(jù)合同，社區(qū)通過 DINA規(guī)則 來規(guī)范資源使用，合同談判由“環(huán)境調(diào)解員”主持。由于其實(shí)施復(fù)雜而繁瑣，因此又為此進(jìn)行了合同制森林管理立法，簡化了森林管理權(quán)轉(zhuǎn)移給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的程序，將合同簽署方減少到了兩個：國家（環(huán)境、水和森林部區(qū)域辦公室代表）和 COBA社區(qū)。

第二階段行動在整個馬達(dá)加斯加建立了 400 多個 GELOSE合同制森林管理的保護(hù)地，其中一項管理內(nèi)容是將當(dāng)?shù)厣仲Y源的管理轉(zhuǎn)移到維持生計上，部分保護(hù)地試圖通過收獲包括木材在內(nèi)的森林產(chǎn)品來產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益。

第三階段（2004 -2008 年）旨在將環(huán)境議程主流化，還包括一項擴(kuò)大保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)的重大舉措。2003 年，馬達(dá)加斯加總統(tǒng)宣布“德班愿景”，即到 2012 年將保護(hù)地覆蓋率從170萬公頃擴(kuò)大到600萬公頃。這將使馬達(dá)加斯加達(dá)到 IUCN 推薦的標(biāo)準(zhǔn)，即該國 10% 的土地受到某種形式的保護(hù)。馬達(dá)加斯加保護(hù)地體系中大多數(shù)新的保護(hù)地都是共同管理的，這種共同管理的一個愿景是，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)將通過 GELOSE 合同制森林管理建立 COBA 結(jié)構(gòu)與政府合作。

GELOSE 合同制森林管理安排，無論是否與保護(hù)地相關(guān)，都具有很強(qiáng)的保護(hù)成分。盡管表面上說是賦予地方權(quán)力，允許其做出有關(guān)森林管理的決定，但這些治理安排在很大程度上受到限制。COBA 的管理職責(zé)最初為三年，可連任十年。但是他們沒有獲得土地使用權(quán)（盡管在GELOSE 下有一個增強(qiáng)使用權(quán)保障的選項）。此外，保護(hù)和發(fā)展非政府組織等第三方在指導(dǎo)管理計劃和功能分區(qū)方面發(fā)揮著重要作用。他們在實(shí)地代理工作中經(jīng)常發(fā)起社區(qū)層面的關(guān)于資源管理的討論，通常針對為社區(qū)管理的區(qū)域開發(fā)的管理計劃或功能分區(qū)系統(tǒng)。因此，馬達(dá)加斯加森林管理權(quán)的下放，將部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給了當(dāng)?shù)厝嗣?，同時，在一定程度保持了集中控制。

五、總結(jié)

馬達(dá)加斯加上個世紀(jì)的森林管理，從旨在限制獲取森林資源的自上而下的集中立法，演變?yōu)楦稚⒌闹卫硇问?，以試圖將當(dāng)?shù)厝酥糜跊Q策的中心。盡管通過追溯立法，這一趨勢很明顯，但實(shí)施真正的去中心化治理是一個復(fù)雜的過程，涉及難以修改的制度結(jié)構(gòu)和權(quán)力動態(tài)。在馬達(dá)加斯加，分散的治理安排正在改變政府、國際機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)等行為者之間的互動模式，試圖塑造新的權(quán)力動態(tài)。然而，目前尚不清楚當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在多大程度上能夠抓住這些變化所帶來的機(jī)會，并確保他們的利益得到保障。了解這些動態(tài)是如何演變的，是監(jiān)測這些政策實(shí)施并不斷提升的關(guān)鍵，需要進(jìn)行更多研究來評估這些制度變化如何促進(jìn)治理原則的健康發(fā)展，例如，參與、問責(zé)和決策透明度等。

參考資料：

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Ghislain Vieilledenta, Clovis Grinandc, etal. 2018. Combining global tree cover loss data with historical national forestcover maps to look at six decades of deforestation and forest fragmentation in Madagascar.Biological Conservation 222: 189–197.

DanielaRaik, 2007. Forest Management in Madagascar: An Historical Overview. MadagascarConservation & Development. Vol 2 | Issue 1: 5-10.

整理人/解焱,時金松 審/Maggie,Stan 編/angel