（中國林業(yè)1998年5月號，P32-33，工作研究欄目）

市場經(jīng)濟(jì)條件下森林公園建設(shè)芻議

鄧侃

森林旅游是一項(xiàng)被稱為 “朝陽產(chǎn)業(yè)” 的極有發(fā)展前途的事業(yè)?森林公園則是森 林旅游活動最基本、最重要的載體。沒有 較為完善的?涉及吃、住、行、游、購、娛旅 游全方位要素的森林公園服務(wù)體系?就不 可能為游人提供較為良好的森林旅游條 件?也就不可能形成真正意義上的森林旅 游。建設(shè)好森林公園?對推動森林旅游業(yè) 的發(fā)展有著至關(guān)重要的意義。我國森林公 園建設(shè)雖然取得了一定的成績?但由于思 想觀念、經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等諸多因素 的制約?實(shí)事求是地看?森林公園在建設(shè) 規(guī)模、建設(shè)速度、建設(shè)質(zhì)量、管理水平上? 還不能適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和滿足人們?nèi)?益增長的“回歸大自然”的要求?任務(wù)還十 分艱巨。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展? 特別是黨的十五大的勝利召開?為森林公 園的建設(shè)發(fā)展提供了可靠的政策保證和 光明前景。

 一、我國森林公園建設(shè)的資 源優(yōu)勢、發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題

 1．資源優(yōu)勢。我國地域遼闊?形成了 種類繁多、各具特色、絢麗多彩的生物種 群和森林風(fēng)景資源。在廣闊的林區(qū)內(nèi)?分 布著3萬多種高等植物?2000多種動物。 山丘森林、海濱森林、溶洞森林、熱帶雨 林、森林草原等陸地生態(tài)系統(tǒng)的森林旅游 資源幾乎都可以在我國見到。同時(shí)不可勝 數(shù)的文物古跡、文化遺址、古寺名剎、帝王行宮也多分布于名山大川之中?成為森林 旅游資源的重要組成部分。而這些森林旅 游資源絕大多數(shù)屬于林業(yè)系統(tǒng)的管理范 圍。僅在現(xiàn)有4200多個(gè)國有林場和15萬 個(gè)集體林場中?擁有且具開發(fā)價(jià)值的森林 旅游資源就近3000處?面積約2500萬公 頃。隨著我國森林生態(tài)體系的逐步建立和 完善?新的森林旅游資源還將不斷增加。 預(yù)計(jì)到2000年?將新增森林風(fēng)景區(qū)1000 處?面積達(dá)850萬公頃。這些豐富的森林 旅游資源?為建設(shè)森林公園、發(fā)展森林旅 游業(yè)提供了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。

 2．發(fā)展現(xiàn)狀。雖然森林公園建設(shè)和森 林旅游事業(yè)在我國起步較晚?但仍取得了 相對顯著的成績。1982年我國建立了第 一個(gè)森林公園———張家界國家森林公 園。至1996年底?全國已建立森林公園 811處?總經(jīng)營面積720多萬公頃?其中經(jīng)原林業(yè)部批準(zhǔn)建立的國家級森林公園269 處。同時(shí)建立國際狩獵場22處?75％的自 然保護(hù)區(qū)開辟了森林旅游小區(qū)。森林旅游 接待服務(wù)設(shè)施30多萬平方米?床位5萬 多張。全國已成立森林旅行社 （公司）40 多家?從業(yè)人員6萬多人。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)? 1996年全國森林旅游接待游客5200多萬 人次?旅游直接收入6．5億多元。部分林 場依靠建立森林公園?發(fā)展森林旅游事 業(yè)?不僅逐步擺脫了困境?走上了良性發(fā) 展的道路?同時(shí)也推動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展 和林區(qū)職工、農(nóng)民的脫貧致富。

 3．存在的主要問題。目前?我國森林 公園建設(shè)存在的問題較多。一是發(fā)展時(shí)間 短?管理人員長期從事林業(yè)生產(chǎn)?在建設(shè) 管理森林公園、開拓旅游市場、開展旅游 服務(wù)方面的經(jīng)驗(yàn)不足。二是法治力度較 差。由于利益驅(qū)動?一些部門和當(dāng)?shù)厝罕?侵占森林公園權(quán)益?在公園內(nèi)強(qiáng)修亂建、 破壞環(huán)境?甚至無償劃撥公園土地、控制 公園門票收入等事件時(shí)有發(fā)生。三是資金 短缺。森林公園建設(shè)?特別是在公園開發(fā) 建設(shè)階段?需要投入大量資金進(jìn)行道路、 通訊、接待等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。林場或公園 本身不可能有足夠的自有資金進(jìn)行開 發(fā)。四是不了解和掌握市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī) 律?所有制形式單一?因而無法有效地吸 引各類資金和進(jìn)行資源的合理配置、優(yōu)化 組合。這是影響公園建設(shè)發(fā)展深層次的關(guān) 鍵問題。

 二、在市場經(jīng)濟(jì)條件下森林公園建設(shè)的思考與對策

 1．實(shí)行分類經(jīng)營?！耙员Ｗo(hù)為前提護(hù)與開發(fā)利用相結(jié)合”、“以營林為基礎(chǔ)以旅游為主導(dǎo)?以市場為導(dǎo)向?實(shí)行以場 建園、綜合經(jīng)營、全面發(fā)展”的森林公園建 設(shè)方針，指出了森林公園建設(shè)的兩項(xiàng)基本工作。一項(xiàng)是營林造林保護(hù)好森林資源，一項(xiàng)是開展森林旅游。前者產(chǎn)生的是生態(tài)效益，屬于社會公益性建設(shè)項(xiàng)目，無法也不能進(jìn)入市場競爭。后者產(chǎn)生的是經(jīng)濟(jì)效益屬產(chǎn)業(yè)范疇，可以也必須進(jìn)入市場，參與市場競爭。因此?在實(shí)際工作中要實(shí)行分類經(jīng)營。一是要高舉生態(tài)建設(shè)的大旗，積極營林造林保護(hù)好森林資源。在管理上 實(shí)行事業(yè)化管理，其建設(shè)資金應(yīng)納入生態(tài)公益林建設(shè)資金渠道，實(shí)行效益補(bǔ)償制度。以社會和受益單位為投資主體，國家撥款為主。并對依靠森林資源獲取直接利益的水利、水電、農(nóng)業(yè)、森林旅游等單位征收森林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。二是將森林旅游產(chǎn)業(yè)體系推向市場。以市場為導(dǎo)向參與市場競爭。以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)，采取股份制形式，廣泛吸引社會資金參股入股，共同建設(shè)森林公園。同時(shí)，鑒于我國森林旅游事業(yè)起步時(shí)間短、森林公園底子薄、 經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)的實(shí)際情況，政府還應(yīng)在一定時(shí)期內(nèi)給予必要的政策扶持。如減輕森林公園的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。在林業(yè)貼息貸款發(fā)放上給予適當(dāng)傾斜，幫助森林公園增強(qiáng)自我發(fā)展能力。三是要分灶吃飯、分帳管理。我國森林公園絕大多數(shù)是依托國有林場建立的，一班人馬兩塊牌子。為了使分類經(jīng) 營落到實(shí)處，在財(cái)務(wù)管理上必須分帳管理、獨(dú)立核算。也就是說?林場執(zhí)行事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度，公園執(zhí)行企業(yè)財(cái)務(wù)制度。

 2．調(diào)整和改善所有制結(jié)構(gòu)。由于我國絕大多數(shù)森林公園是依托林場建立，所以不可避免地帶有自然壟斷性的特征。其表現(xiàn)在：公園占據(jù)著大面積特殊類型土地，擁有這塊土地上價(jià)值量極大的森林資源體系，具有極大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模。林業(yè)系統(tǒng)（林業(yè)局或林場）長期以來就代表國家行使其管理權(quán)、支配權(quán)、經(jīng)營權(quán)、分配權(quán)甚至是所有權(quán)。這種自然壟斷性的最大特點(diǎn)就是所有制形式單一。這種帶有壟斷性質(zhì)的單一所有制形式必須予以調(diào)整，否則不利于公 園吸引社會投資、提高管理水平和提高經(jīng)濟(jì)效益。 調(diào)整和改革森林公園所有制結(jié)構(gòu)可采取多種形式。既可以就整個(gè)公園進(jìn)行股份制改造，也可以就公園建設(shè)中的單個(gè)項(xiàng)目，如道路、賓館、主要景點(diǎn)、水電 設(shè)施等進(jìn)行股份合作。既可采用股份有限公司形式，也可采用有限責(zé)任公司形式。林場必須是各類股份實(shí)體的股東，但其股份比例應(yīng)視項(xiàng)目情況而定，不一定非要當(dāng)大股東，占據(jù)控股地位。小飯店、小商亭等可以完全劃歸私人經(jīng)營。 調(diào)整森林公園所有制結(jié)構(gòu)推行股份制，對于公園最大的實(shí)惠就是公園可用森林資源折資入股，吸引外界資金投入建設(shè)，解決公園自有資金匱乏的問題。因此隨所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，過去那種等上級林業(yè)主管部門投資建設(shè)，或資金有限不能全面進(jìn)行配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)的局面將得到解決。

 3．按市場經(jīng)濟(jì)法則運(yùn)營。在股份制 合作中林場主要以森林資源折資入股。 這就帶來森林資源資產(chǎn)估價(jià)問題。林場的資產(chǎn)可分為基礎(chǔ)實(shí)物資產(chǎn) （包括林木、林 地、固定建筑設(shè)施）、景觀娛樂資產(chǎn) （包括 風(fēng)景資源、娛樂資源） 和生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)三 大類。一般來說?基礎(chǔ)資產(chǎn)的價(jià)值比較容 易測算評估?也容易被合作方接受。而景 觀娛樂資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)的價(jià)值則是 “看得見” ———有公式計(jì)算?可以寫入帳面卻“摸不著” ———沒有實(shí)物形態(tài)。目前還不能進(jìn)入市場運(yùn)行。所以在折資入股 時(shí)?林場投入的資產(chǎn)評估價(jià)值應(yīng)以社會承認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)，切不可盲目提高，?否則將影響引資合作。 按照市場經(jīng)濟(jì)法則運(yùn)行，講求平等互利互惠，就林場或森林公園自身而言，?要心胸寬闊、眼光長遠(yuǎn)，要制定優(yōu)惠政策讓外來的投資者有利可圖。特別要保證對前來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施（景點(diǎn)、道路、水電、通訊、 中高檔賓館等） 建設(shè)投資者有利可圖。最好是在其收回投資成本后再進(jìn)行分紅。 千萬不能有“一口吃死對方?一錘子買賣” 的短期思想和行為。秦皇島野生動物園正是采取了讓投資人先行收回投資成本的優(yōu)惠政策，吸引了大量投資才取得了 1994年建園，1995年基本完成333．3公 頃的基建任務(wù)，1996年、1997年分別完成 1800萬元、2000多萬元門票收入的佳績，成為北戴河新的森林旅游熱點(diǎn)。

4．加強(qiáng)法治。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)會對市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行帶來嚴(yán)重的不良后果。各 級政府和林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)大力支持林場及森林公園依照法律保護(hù)自己的權(quán)益，對在公園內(nèi)強(qiáng)修亂建、破壞環(huán)境?甚至 無償劃撥公園土地、控制公園門票收入的不良行為要依法嚴(yán)肅處理為森林公園的發(fā)展保駕護(hù)航。（作者：森林國際旅行社項(xiàng)目管理處主持工作副處長、高級工程師）

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