全國耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，被稱為“三條控制線”。早在2019年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》就提出，到2035年，通過加強國土空間規(guī)劃實施管理，嚴(yán)守“三條控制線”，引導(dǎo)形成科學(xué)適度有序的國土空間布局體系。

如今已過近四年光景，守護“三條控制線”取得了哪些積極成效？圍繞推進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展要求，下一步該如何繼續(xù)深入貫徹嚴(yán)守“三條控制線”任務(wù)？

在2024年9月份國新辦舉行的“推進高質(zhì)量發(fā)展”系列主題新聞發(fā)布會上，自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹了守住“三條控制線”的管理與改革情況。近年來，通過一系列改革舉措和政策實施，在耕地保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三個方面，均取得了積極成效，深刻踐行了堅持底線思維，劃定不可逾越紅線的要求。

耕地“南減北增”局面得到扭轉(zhuǎn)

耕地保護堪稱“國之大者”。一壟一畝不僅承載民生，更關(guān)乎國計。近年來，黨中央先后實施一系列硬措施，守住了耕地紅線，初步遏制了耕地總量持續(xù)下滑趨勢。然而，我國人多地少的國情沒有變，守住耕地紅線的基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固。

黨的二十大報告要求，全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住十八億畝耕地紅線。近年來，通過聚焦相關(guān)改革，耕地持續(xù)多年減少的態(tài)勢已經(jīng)得到遏制。

數(shù)據(jù)顯示，2021年以來，全國耕地總量增加1758萬畝，連續(xù)3年實現(xiàn)凈增加。其中，2023年，南方省份凈增加739萬畝，扭轉(zhuǎn)了耕地“南減北增”的局面。

自然資源部副部長、國家自然資源副總督察劉國洪介紹，成績的取得得益于改革完善耕地占補平衡制度，推動落實耕地保護和糧食安全責(zé)任制考核，以及建立經(jīng)濟獎懲機制等。

“確保耕地不減少須做到軟硬兼施，貫徹系列舉措，實現(xiàn)耕地紅線不突破。”中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員姜文來對中國經(jīng)濟時報記者表示，一方面，在繼續(xù)深入貫徹實施耕地占補平衡制度的同時，要更加嚴(yán)格土地開發(fā)占用的管理并提高考核權(quán)重；另一方面，包括建立可持續(xù)的糧食生產(chǎn)激勵機制、適當(dāng)提高糧價、降低糧食生產(chǎn)成本、強化地方政府糧食安全責(zé)任、提升糧食安全公共服務(wù)保障等“柔性手段”也必不可少。

根據(jù)自然資源部的有關(guān)安排，下一步，針對近年來耕地保護出現(xiàn)的新情況，將把各類占用耕地統(tǒng)一納入耕地占補平衡管理，實行“以補定占”，強化省級耕地總量動態(tài)平衡管控。健全激勵約束機制，將耕地占補平衡作為省級黨委和政府耕地保護和糧食安全責(zé)任制考核的重要內(nèi)容，落實耕地保護經(jīng)濟獎懲機制，真正做到讓保護耕地的地方不吃虧、農(nóng)民得實惠。

此外，姜文來提醒，在保證耕地數(shù)量的同時，也要確保耕地質(zhì)量不斷提升。用同樣的耕地生產(chǎn)更多糧食是關(guān)鍵，這需要提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)水平，用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)設(shè)施來更好保障糧食安全，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在種糧技術(shù)上進一步提升，確保良種、良田、良技等多措并舉。

國家公園、陸海統(tǒng)籌共守國土綠意盎然

綠水青山就是金山銀山。2017年2月，全國生態(tài)保護紅線劃定與制度建設(shè)正式全面啟動。2023年4月，全國生態(tài)保護紅線劃定工作全面完成，在已有各類自然保護地的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格保護生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴(yán)格保護的區(qū)域。

目前，我國生態(tài)保護紅線面積合計約319萬平方公里，其中陸域生態(tài)保護紅線面積約304萬平方公里（占全國陸域國土面積比例超過30%），海洋生態(tài)保護紅線面積約15萬平方公里。這些區(qū)域覆蓋了絕大多數(shù)草原、重要濕地、珊瑚礁、紅樹林、海草床等重要生態(tài)系統(tǒng)，以及絕大多數(shù)未開發(fā)利用的無居民海島。

這背后，國家公園體制功不可沒。據(jù)介紹，我國布局建設(shè)了全世界最大的國家公園體系，完成大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山國家公園等256個重要生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記，統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理。

“國家公園體制的落地生根表明我國根本扭轉(zhuǎn)了以往以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)思維，且理念扭轉(zhuǎn)迅速。”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員周宏春在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時表示，國家公園體制從提出到試點再到明確政策路線，確定未來發(fā)展藍(lán)圖，用時不過數(shù)年時間而已，其間不僅傳遞了政府保護生態(tài)環(huán)境的決心，更反映了我國制度優(yōu)勢和政策執(zhí)行的高效。

值得一提的是，近年來，政策層面逐步確立了國家公園建設(shè)在我國自然保護領(lǐng)域的特殊地位——以國家公園為主要載體，且明確了在設(shè)置國家公園的地區(qū)該載體的唯一性，即不得再設(shè)置任何其他類型自然保護地。在周宏春看來，這意味著，國家公園未來在我國自然保護地領(lǐng)域?qū)l(fā)揮獨一無二的作用。

作為我國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一，國家公園體制將逐步規(guī)范化，法規(guī)、政策將逐步健全，管理體制也將走向相對穩(wěn)定，國家公園管理成效必將隨之逐步顯現(xiàn)。

值得關(guān)注的是，伴隨國家公園體制落地成效盡顯，國家林草局會同有關(guān)部門也加快了國家公園法的立法進程，目前，《國家公園法》草案正在公開征求意見。

此外，在陸海統(tǒng)籌強化生態(tài)保護方面也取得了可喜變化。自然資源部總工程師何廣順介紹，近年來，自然資源部會同有關(guān)部門和沿海地方，不斷推進海洋強國建設(shè)，海洋生態(tài)保護修復(fù)取得新進展?！八{(lán)色海灣”整治行動、渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)生態(tài)修復(fù)、海岸帶保護修復(fù)、紅樹林保護修復(fù)等重大工程項目成效顯著。

城鎮(zhèn)開發(fā)凸顯節(jié)約集約利用要求

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是“三條控制線”的重要組成部分。這背后的深層意義在于，根本上遏制了單純依賴土地增量擴張的城市“攤大餅”發(fā)展。

值得一提的是，近年來，通過“多規(guī)合一”改革，國土空間規(guī)劃“一張圖”開始發(fā)揮促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局的作用。

中國宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所研究員黃征學(xué)在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時強調(diào)，近年來，全國各地堅持“項目跟著規(guī)劃走，土地要素跟著項目走”的用地計劃管理方式。這樣的用地計劃管理方式最大限度地確保了土地資源要素能否發(fā)揮出最大效用，比如確保了實屬耕地的土地資源被嚴(yán)格禁止開發(fā)。劃歸項目利用的土地，則須同時配合經(jīng)過足夠多論證、確實能夠產(chǎn)生實際效益的大項目實施，帶動投資等經(jīng)濟效益提升。

在黃征學(xué)看來，隨著國土空間規(guī)劃“一張圖”實施，其對各項專項規(guī)劃都將發(fā)揮日益重要的指導(dǎo)約束作用。未來的城鎮(zhèn)開發(fā)要更加適應(yīng)集約緊湊布局，相關(guān)建設(shè)對交通、水利等市政基礎(chǔ)設(shè)施都將導(dǎo)向更趨高效集約的利用方式，進而促成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間發(fā)展格局。

“可以預(yù)見，今后各地在挖掘存量資源資產(chǎn)的潛能將進一步被激發(fā)，通過優(yōu)化存量空間結(jié)構(gòu)，完善城市服務(wù)功能，進而激發(fā)城市發(fā)展活力，促進形成城鎮(zhèn)開發(fā)新模式?！秉S征學(xué)說。

據(jù)介紹，自然資源部將加快建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度，推進國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一高效的國土空間數(shù)字化治理體系，把規(guī)劃藍(lán)圖變?yōu)槊篮玫默F(xiàn)實，助力美麗城市建設(shè)。

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