10月12日，我國首批國家公園正式設(shè)立一周年。

國家公園的設(shè)立是中國加強(qiáng)自然資產(chǎn)保護(hù)、構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系落下的重錘。未來，隨著更多國家公園的加入，中國將建成世界最大的國家公園體系。

近日，第一財經(jīng)記者走訪國家林草局和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)、國家公園，了解到一年來國家公園建設(shè)在管理體制創(chuàng)新、嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)、社區(qū)融合發(fā)展等方面進(jìn)展明顯，積累了經(jīng)驗(yàn)，也仍有多個領(lǐng)域待進(jìn)一步探索和推進(jìn)。

自然資產(chǎn)保護(hù)的一盤大棋

2021年10月12日，我國宣布正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園。這標(biāo)志著國家公園這項(xiàng)重大制度創(chuàng)新落地生根，中國國家公園建設(shè)邁入新階段。

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的這5個國家公園設(shè)立方案，范圍涉及青海、四川、吉林、海南、福建等10個省份，保護(hù)面積達(dá)23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點(diǎn)保護(hù)野生動植物種類。

據(jù)第一財經(jīng)記者了解，國家公園設(shè)立的背后，是中國加強(qiáng)自然資產(chǎn)保護(hù)的一盤大棋。

多年來，全國可以算作自然保護(hù)地的有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、水源保護(hù)地、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)、自然保護(hù)小區(qū)等多種類型，分屬十幾個部門管理。

我國自然保護(hù)區(qū)面積約占國土面積的15%，加上其他類型的保護(hù)地，接近20%。自然保護(hù)地面積雖大，但分布格局不均衡。大于1000平方公里的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量僅占保護(hù)區(qū)總數(shù)的5.8%，面積近80%，絕大部分位于西部和北部。大量重要的生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重點(diǎn)功能區(qū)被人口聚居地、工農(nóng)業(yè)用地等分割而成為孤島。

2015年以來，中國陸續(xù)啟動三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、香格里拉普達(dá)措、錢江源和南山等10個國家公園體制試點(diǎn)。

清華大學(xué)國家公園研究院院長楊銳告訴第一財經(jīng)記者，最早開始的10個國家公園體制試點(diǎn)，是希望找到國家自然保護(hù)地里面存在的深層次問題、困難和體制機(jī)制障礙，以有針對性地解決這些問題，提高自然保護(hù)地的保護(hù)效率和系統(tǒng)性。

楊銳解釋說，設(shè)立國家公園，應(yīng)該具備四個方面的條件：自然稟賦或國家代表性、原真性、完整性和管理可行性，也就是管理的體制機(jī)制是否完善?，F(xiàn)在來看，已經(jīng)正式設(shè)立的第一批5個國家公園都是符合這四條標(biāo)準(zhǔn)的。

首批國家公園交出成績單

首批國家公園在過去的一年里，交出了一份什么樣的成績單？

三江源國家公園是第一批國家公園中試點(diǎn)最早、面積最大、海拔最高的國家公園，經(jīng)過6年多的試點(diǎn)建設(shè)，已初步形成三江源生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)的基本格局。

10月11日，三江源國家公園管理局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，自設(shè)立以來，三江源國家公園管理局加強(qiáng)與國家相關(guān)部委的溝通銜接，進(jìn)一步理順了事權(quán)責(zé)任劃分。修編了三江源國家公園總體規(guī)劃，優(yōu)化調(diào)整功能分區(qū)和范圍，將黃河源約古宗列、長江源格拉丹東、當(dāng)曲區(qū)域完整納入國家公園范圍，重要野生動物棲息地全部劃入核心保護(hù)區(qū)，區(qū)劃面積由試點(diǎn)期間的12.31萬平方公里擴(kuò)展至19.07萬平方公里。

目前，三江源國家公園已初步完成勘界立標(biāo)項(xiàng)目實(shí)施方案和勘界立標(biāo)底圖制作，預(yù)設(shè)界碑（樁）7003個，電子矢量界（區(qū)）樁8299個。啟動實(shí)施三江源國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)。投資近3.2億元，實(shí)施黑土灘治理、退化草原改良、人工種草、沙漠化土地防治等項(xiàng)目。設(shè)立生態(tài)管護(hù)員崗位，選聘4.94萬原住居民參與國家公園保護(hù)管理，17211戶牧民實(shí)現(xiàn)“一戶一崗”全覆蓋，戶均每年獲得工資性收入2.16萬元。

監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，目前，三江源國家公園草原綜合植被蓋度超過60%，較2015年提高近5個百分點(diǎn)，濕地植被蓋度穩(wěn)定在66%左右，藏羚羊、藏原羚、藏野驢分別達(dá)到7萬、6萬、3.6萬頭（只）。

東北虎豹國家公園將園區(qū)生態(tài)保護(hù)與精準(zhǔn)扶貧對接，支持發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，啟動實(shí)施黃牛集中養(yǎng)殖、黑木耳提質(zhì)增效、示范村屯建設(shè)、替代生計(jì)培訓(xùn)等一批民生項(xiàng)目，發(fā)放政府性補(bǔ)償資金和引入商業(yè)保險“雙保險”，開通快速理賠通道，實(shí)現(xiàn)全域野生動物致害補(bǔ)償100%賠付。

目前，東北虎豹國家公園“天空地”一體化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系覆蓋超5000平方公里，收集近55萬個視頻，基本實(shí)現(xiàn)“看得見虎豹、管得住人”的目標(biāo)。監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，目前東北虎豹國家公園內(nèi)野生東北虎、東北豹數(shù)量由試點(diǎn)之初的27只和42只分別增長至50只和60只，野生東北虎幼崽存活率從試點(diǎn)前的33%提升到50%以上。國家公園“照亮”了虎豹回鄉(xiāng)之路，虎嘯山林、豹走青川的景象頻頻出現(xiàn)。

海南熱帶雨林國家公園打通生態(tài)廊道，解決了自然保護(hù)地破碎化、孤島化和人為割裂問題，人工促進(jìn)修復(fù)受損天然林，雨林生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復(fù)。近兩年，海南熱帶雨林國家公園新增3只海南長臂猿，其野外種群數(shù)量從40年前僅存2群7只增加到目前的5群36只。本月，海南熱帶雨林國家公園生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)規(guī)劃通過評審。

在大熊貓的“傘護(hù)”作用下，大熊貓國家公園內(nèi)的雪豹、川金絲猴、綠尾虹雉、朱鹮、珙桐、紅豆杉等8000多種野生動植物得以相生相伴。大熊貓國家公園唐家河管理處處長諶利民介紹，大熊貓國家公園建立以來，大熊貓種群數(shù)量已達(dá)到50多只；四川羚牛種群已增長到1300多只。

此外，武夷山國家公園通過10%面積的適度開發(fā)，也實(shí)現(xiàn)了90%面積的生物多樣性保護(hù)。

據(jù)國家林草局官網(wǎng)消息，近日，《東北虎豹國家公園總體規(guī)劃（2022—2030年）》《三江源國家公園總體規(guī)劃（2022—2030年）》兩項(xiàng)總體規(guī)劃已評審?fù)瓿桑乱徊綄⑷ν苿右?guī)劃盡快進(jìn)入實(shí)施階段。

頂層設(shè)計(jì)仍待加強(qiáng)

世界上有100多個國家相繼設(shè)立了國家公園。在國務(wù)院新聞辦去年10月舉行的新聞發(fā)布會上，國家公園研究院院長唐小平介紹，綜合考慮我國生態(tài)安全需要、公眾關(guān)注度和地方的積極性等因素，下一步重點(diǎn)在青藏高原、黃河流域、長江流域生態(tài)功能的重要區(qū)域，還有廣闊的海域，創(chuàng)建國家公園。

“比如像黃河口、秦嶺、若爾蓋、南嶺、遼河等這些區(qū)域，將按照成熟一個設(shè)立一個的原則，推動后續(xù)的正式設(shè)立工作。”唐小平說。

“正式設(shè)立國家公園，只是萬里長征走出的第一步。”楊銳對第一財經(jīng)記者說，國家公園建設(shè)最重要的是要堅(jiān)守“生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性”三大基石，妥善處理好保護(hù)與發(fā)展的矛盾。實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)，但不是建設(shè)無人區(qū)。

楊銳表示，未來，以國家公園為主體的自然保護(hù)地面積將占到陸域國土面積的18%左右。不管是建立國家公園還是自然保護(hù)地，都必須有相應(yīng)的法律作為基礎(chǔ)、支撐和約束，因此《國家公園法》和《自然保護(hù)地法》是非常重要的。

截至目前，國家林草局已出臺了《國家公園管理暫行辦法》《國家公園設(shè)立指南》，發(fā)布實(shí)施了5項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)和一系列行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。《國家公園法（草案）》9月剛完成了向社會公開征求意見程序。

第一財經(jīng)記者在采訪中了解到，隨著越來越多國家公園的設(shè)立，特許經(jīng)營也陸續(xù)開展，不少問題也浮現(xiàn)出來，如缺乏上位法支撐等，亟待加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，定原則、立規(guī)矩。

在中共中央宣傳部9月19日舉行的“中國這十年”系列主題新聞發(fā)布會上，國家林草局副局長李春良表示，國家林草局將堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一，穩(wěn)妥調(diào)處國家公園范圍內(nèi)的歷史遺留問題和各類矛盾沖突，讓原住居民在參與國家公園生態(tài)保護(hù)、自然教育、生態(tài)旅游服務(wù)等活動中得到實(shí)惠。

國家公園建設(shè)，資金是一個重要保障。國家林草局國家公園規(guī)劃研究中心副主任閆顏介紹，國家公園經(jīng)費(fèi)來源主要包括政府撥款、經(jīng)營收入、社會捐贈等。

財政部、國家林草局（國家公園管理局）今年9月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)國家公園建設(shè)若干財政政策意見》（下稱《意見》）明確，構(gòu)建投入保障到位、資金統(tǒng)籌到位、引導(dǎo)帶動到位、績效管理到位的財政保障制度。到2025年，基本建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系財政保障制度，到2035年，完善健全以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系財政保障制度。

《意見》提出，合理劃分國家公園中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任。中央與地方分別承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。比如，將中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行和基本建設(shè)，確認(rèn)為中央財政事權(quán)，由中央承擔(dān)支出責(zé)任；將國家公園內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理、公共服務(wù)、防災(zāi)減災(zāi)、市場監(jiān)管等事項(xiàng)，中央政府委托省級政府代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行，確認(rèn)為地方財政事權(quán)，由地方承擔(dān)支出責(zé)任。

《意見》還提出，建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。鼓勵受益地區(qū)與國家公園所在地區(qū)通過資金補(bǔ)償?shù)确绞浇M向補(bǔ)償關(guān)系。探索建立體現(xiàn)碳匯價值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。落實(shí)落細(xì)相關(guān)稅收優(yōu)惠和政府綠色采購等政策。