2011年中央一號(hào)文件提出實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度以來(lái)，我國(guó)逐步確立起水資源開(kāi)發(fā)利用、用水效率和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”的約束性管理措施。黨的十八大以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求把水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力作為剛性約束，貫徹落實(shí)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)工作中。隨著區(qū)域用水總量控制指標(biāo)體系、水資源用途管制、水資源論證、非常規(guī)水源利用制度的不斷建立健全，“以水定綠”的管理制度也初步提出，各地圍繞水資源條件不斷優(yōu)化國(guó)土綠化和生態(tài)建設(shè)，取得了一些積極成效。但總的來(lái)看，當(dāng)前開(kāi)展“以水定綠”還存在一些關(guān)鍵性難題。

“以水定綠”的實(shí)踐探索

近年來(lái)，國(guó)家圍繞強(qiáng)化水資源剛性約束作用，對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境修復(fù)和國(guó)土綠化提出的一系列約束性管制措施、管理制度等政策舉措，為“以水定綠”提供了指導(dǎo)，各地也在積極探索水資源剛性約束下的生態(tài)建設(shè)和國(guó)土綠化實(shí)踐工作。

開(kāi)展水資源用途管制，明確區(qū)域生態(tài)用水總量

在最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”約束下，2016年水利部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)水資源用途管制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確要求確保區(qū)域基本生態(tài)用水，要在區(qū)域用水總量控制指標(biāo)分解的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確水資源的生活、生產(chǎn)和生態(tài)用途?！兑庖?jiàn)》是生態(tài)文明體制改革和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革在水資源領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，為“以水定綠”實(shí)踐提供了重要指導(dǎo)?！兑庖?jiàn)》出臺(tái)后，寧夏、江西等水利部水權(quán)試點(diǎn)地區(qū)，將試點(diǎn)區(qū)（縣）區(qū)域用水總量控制指標(biāo)細(xì)化到行業(yè)，明確了區(qū)域生態(tài)用水總量。

在實(shí)施國(guó)土空間綠化進(jìn)程中，初步探索“以水定綠”

實(shí)施國(guó)土空間綠化是提升我國(guó)生態(tài)功能、筑牢生態(tài)屏障、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)。我國(guó)歷來(lái)高度重視造林綠化工作，通過(guò)實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程、中央財(cái)政造林、森林撫育補(bǔ)貼項(xiàng)目和國(guó)土綠化試點(diǎn)示范項(xiàng)目，制定各層級(jí)國(guó)土空間綠化規(guī)劃、下達(dá)綠化年度計(jì)劃等方式增加森林面積。經(jīng)過(guò)不懈努力，當(dāng)前我國(guó)森林覆蓋率和森林蓄積量持續(xù)上升，已分別達(dá)到了22.96%和1.75億m3。特別是實(shí)施“三北”防護(hù)林體系建設(shè)工程（簡(jiǎn)稱“三北”工程），在水資源短缺的干旱半干旱“三北”地區(qū)開(kāi)展大規(guī)模治理風(fēng)沙、改善生態(tài)的國(guó)土綠化重大項(xiàng)目，取得了顯著成效。在實(shí)施進(jìn)程中，各級(jí)政策制定部門充分認(rèn)識(shí)到水資源對(duì)國(guó)土空間綠化的重要約束作用，2021年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于科學(xué)綠化的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，國(guó)土綠化要充分考慮降水、地表水、地下水等水資源的時(shí)空分布和承載能力，堅(jiān)持以水而定、量水而行，宜綠則綠、宜荒則荒，科學(xué)恢復(fù)林草植被，并明確要求年均降水量400mm以下干旱半干旱地區(qū)的綠化規(guī)劃要經(jīng)過(guò)水資源論證。在此意見(jiàn)的指引下，四川、寧夏、內(nèi)蒙古等省份相繼出臺(tái)科學(xué)綠化的政策舉措。如寧夏近年來(lái)通過(guò)明確灌溉綠化總量管控、優(yōu)化國(guó)土綠化格局、合理布局城鎮(zhèn)綠地空間等措施，以“以水定綠”為核心建設(shè)科學(xué)綠化示范區(qū)。

在統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理中，加強(qiáng)水資源節(jié)約集約利用

2023年，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水資源節(jié)約集約利用的意見(jiàn)》，要求統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，考慮水資源承載能力，宜林則林、宜草則草、宜荒則荒，統(tǒng)籌推進(jìn)水源涵養(yǎng)、國(guó)土綠化、防沙治沙、濕地修復(fù)、水土保持，并對(duì)城市綠化節(jié)約用水、嚴(yán)控景觀用水提出要求。同時(shí)，對(duì)再生水、雨水、礦井水等非常規(guī)水源重點(diǎn)用于綠化作出明確規(guī)定。各地也積極探索生態(tài)保護(hù)修復(fù)的水資源節(jié)約集約利用途徑，內(nèi)蒙古鄂爾多斯探索將礦井疏干水納入水資源統(tǒng)一配置體系，將處理過(guò)的疏干水用于生態(tài)修復(fù)和綠化，替代傳統(tǒng)水源，修復(fù)脆弱生態(tài)。