完善天然林保護制度 夯實生態(tài)文明建設根基

國家林業(yè)局天然林保護工程管理辦公室主任 金旻

十九大非常明確地把“完善天然林保護制度”作為加快生態(tài)文明體制改革、建設美麗中國的重點任務，體現(xiàn)了黨中央對天然林資源保護事業(yè)的高度重視和期待。實施天然林資源保護工程是我國林業(yè)由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設為主轉變的重要標志，是實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，作出這一重大決策體現(xiàn)了我國積極參與、引領應對全球氣候變化的擔當與自信。
    一、5年多來天然林資源保護工程建設成就
    黨的十八大以來的歷史性變革、歷史性成就催生了中國特色社會主義新時代。5年多來，我國天然林資源保護工作成就斐然，舉世矚目。
    （一）根據(jù)習總書記“爭取把所有天然林都保護起來”的指示，采取了停伐、提標、擴面三方面政策措施，奮力推動我國天然林資源保護向更廣、更深、更高層次發(fā)展。一是天然林資源保護范圍逐步擴大到全國。目前，全國各省（區(qū)、市）國有天然林全部納入了管護補助范圍；對河北、湖南、福建等16個?。▍^(qū)）的部分集體和個人所有天然林資源給予了停伐管護費補助。二是有序推進全面停止天然林商業(yè)性采伐。長江黃河上中游繼續(xù)執(zhí)行停伐政策，東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)木材產(chǎn)量連續(xù)調(diào)減。2016年，經(jīng)國務院批準，“十三五”期間全面取消了天然林商業(yè)性采伐指標。
    （二）按時完成天然林資源保護建設任務，推進森林面積和蓄積實現(xiàn)雙增長。天然林資源保護中央資金與建設任務連年遞增。2012年中央財政投入天保資金272.69億元，2016年增加到413.05億元，2012年-2016年中央財政累計投入天保資金1443.08億元。2012年-2016年，天保工程累計完成造林4175.5萬畝，其中人工造喬木林785.4萬畝、人工造灌木林95.6萬畝、封山育林1985.3萬畝、飛播造林587萬畝、改造培育74萬畝、補植補造648.2萬畝。2012年-2016年，天保工程累計完成中幼林撫育1.32億畝。2012年天保工程管護面積17.32億畝，2016年管護面積19.32億畝。
    （三）天然林資源保護工程生態(tài)效益顯著，生態(tài)屏障作用不斷鞏固，森林碳匯功能不斷增強。天保工程東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)效益監(jiān)測國家報告表明，2012年-2016年，東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)生態(tài)效益總價值增加了6366.5億元。全國森林資源清查結果顯示，天保工程區(qū)的天然林面積、蓄積增速明顯高于全國平均水平。森林涵養(yǎng)水源能力增強，水土流失減少。據(jù)天保工程50個樣本縣監(jiān)測數(shù)據(jù)，2015年底樣本縣水土流失面積是401.8萬公頃，相比2011年減少了191.2萬公頃。天保工程區(qū)退化的森林植被得到較快恢復和重建，森林破碎化程度不斷降低，生物多樣性得到保護和恢復，為野生動植物的生存提供了良好的環(huán)境。珙桐、蘇鐵、紅豆杉等國家重點保護野生植物數(shù)量明顯增加。東北虎、豹在中國境內(nèi)的數(shù)量由天保工程初期（1998-1999年）中俄美3國專家聯(lián)合調(diào)查的12-16只和7-12只恢復到現(xiàn)在的36只和48只以上。第四次全國大熊貓調(diào)查結果顯示，大熊貓野外種群數(shù)量達到1864只。朱鹮從1981年發(fā)現(xiàn)時僅存7只發(fā)展到野外種群和人工繁育種群總數(shù)超過2000只。許多地方已消失多年的狼、狐貍、金錢豹、鷹、梅花鹿、錦雞等飛禽走獸重新出現(xiàn)。
    （四）林區(qū)職工和林農(nóng)生活水平普遍提高，天然林資源保護工程發(fā)揮了在國有林區(qū)和國有林場改革、集體林權制度改革中的支撐作用，在精準扶貧中的特殊作用。2013年起，集體和個人所有國家級公益林森林生態(tài)效益補償金由每年每畝10元提高到每年每畝15元。2015年-2017年，國有林管護費補助標準由每年每畝6元分別提高至每年每畝8元、10元。社保繳費補助基數(shù)分別從2008年、2011年社會平均工資的80%提高到2013年的80%。2016年，公益林建設等基建投入標準也得到提高，人工造喬木林由每畝300元提高到500元，人工造灌木林由每畝200元提高到240元，封山育林由每畝70元提高到100元，飛播造林由每畝120元提高到160元，補植補造、改造培育由每畝200元提高到300元。天保工程區(qū)國有林區(qū)國有職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險實現(xiàn)全覆蓋。近百萬富余職工得到妥善安置，65萬人長期穩(wěn)定就業(yè)，部分職工根據(jù)當?shù)匦枰獙崿F(xiàn)季節(jié)性和計件就業(yè)。棚戶區(qū)改造項目惠及林區(qū)職工104.1萬戶，飲水安全項目解決了林區(qū)68.1萬人安全飲水問題。國有林區(qū)國有職工年均工資性收入由2012年的24984元提高到2015年的35418元。各地根據(jù)各自資源和區(qū)位優(yōu)勢，積極探索林區(qū)轉型，形成了一批集旅游、康養(yǎng)、種植、養(yǎng)殖、加工為一體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的意識，已成為深入企業(yè)和職工內(nèi)心的價值取向。
    天然林資源保護工作仍存在一些深層次問題：一是天然林資源保護制度未完善。二是天然林資源保護未實現(xiàn)政策全覆蓋。集體和個人所有天然林停伐落界困難，同時天然灌木林未全部納入政策保護范圍。三是天然林質(zhì)量急需精準提升。四是林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展急需加快轉型。
    二、加快推進天然林資源保護事業(yè)的有利形勢
    天然林資源保護有3個最顯著的特點：一是它的保護對象天然林，在森林資源中比重最大。就全球而言，天然林含全部原始森林，占森林資源的93%以上。我國現(xiàn)有天然林29.66億畝，占全國森林面積的64%左右，其中天然喬木林19.44億畝、天然灌木林地及未成林封育地等10.22億畝；天然林蓄積122.96億立方米，占全國森林蓄積83%以上。因此，天然林資源是我國森林資源的根本，是我國林業(yè)的命脈，是森林的代名詞。保護生態(tài)首先要保護森林，保護森林根本是保護天然林。二是中央財政對天保工程投入巨大。一期天保工程投了1118.73億元，二期擬投入2440.2億元，實際上自2014年擴大到全國后，大大突破了預算安排計劃，2017年中央財政投入天保資金533億元，幾乎占國家對林業(yè)年總投入的1/3強。三是天保工程的目標不僅是國家得生態(tài)，確保大江大河安瀾、森林休養(yǎng)生息、保障林區(qū)民生和穩(wěn)定、確保林區(qū)職工和林農(nóng)致富奔小康是同等重要的內(nèi)容。天保工程是國有林區(qū)、國有林場改革的支撐，同時在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和精準扶貧中發(fā)揮著特殊作用，被許多地方贊譽為政府的“德政工程”、林農(nóng)的“致富工程”和林業(yè)的“希望工程”。
    （一）從世界格局和全球氣候變化的角度來看，實施天然林資源保護對樹立我國負責任大國形象發(fā)揮著重要作用。在地球幾大生態(tài)系統(tǒng)中，除海洋外，森林、濕地兩大陸地生態(tài)系統(tǒng)以70%以上的程度參與和影響著生物的地球化學循環(huán)和物理過程。天然林是生物多樣性最富集、結構最復雜、生態(tài)功能最強大的生態(tài)系統(tǒng)，是改善陸地生態(tài)環(huán)境的主體，在延緩溫室效應、提高大氣環(huán)境質(zhì)量方面發(fā)揮著不可替代的作用。
    （二）從堅持創(chuàng)新和維護我國生態(tài)安全的戰(zhàn)略高度來看，天然林資源保護承擔著構建完善的生態(tài)體系、踐行“兩山論”的重要任務。天保工程構筑了我國所有生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)屏障，保護了我國最精華的原始林，是我國生態(tài)建設和國土生態(tài)安全的保障工程，是美麗中國的綠色根基，對森林恢復、生態(tài)環(huán)境改善、促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展作出了突出貢獻，隨著時間的推移，它的重大作用將更加顯著。
    （三）從準確把握社會發(fā)展規(guī)律和維護社會穩(wěn)定的角度來看，天然林資源保護擔負著穩(wěn)邊固防、興林富民、改善民生的歷史重任。20年來特別是十八大以來，天保工程區(qū)牢牢把握保護森林資源和解決民生問題兩大主題，甩掉了“資源危機、經(jīng)濟危困”，走出了一條有中國特色的保護天然林資源的新路子，得到了中央肯定、群眾擁護、媒體認可。當前，我國正在開展防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治三大攻堅戰(zhàn)，抓好天然林資源保護，是進一步提升林區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、助力扶貧攻堅的重要平臺。
    （四）從確立生態(tài)科學理論和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的角度來看，天然林資源保護是繁榮生態(tài)文化、構建社會主義生態(tài)文明的重要途徑。森林不但具有巨大的生態(tài)價值、經(jīng)濟價值和社會價值，而且具有文化價值和美學價值。我國最精華的原始林全部集中在天保工程區(qū)內(nèi)，許多保護區(qū)和一些地區(qū)的民風習俗都已成為國家的物質(zhì)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。在人類文明日新月異的今天，生態(tài)資本化將成為經(jīng)濟社會發(fā)展的新趨勢，綠色經(jīng)濟正在崛起。天然林資源保護地區(qū)都是我國經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，天然林資源管護、公益林建設、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、職工和林農(nóng)就業(yè)、林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等諸多內(nèi)容，都與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相吻合。要將保護天然林與興林富民、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧攻堅和社會文明進步很好地結合起來。
    習總書記特別重視天然林資源保護工作，他語重心長地說“森林是我們從祖宗繼承來的，要留傳給子孫后代，上對得起祖宗，下對得起子孫”。2014年3月14日習總書記強調(diào)指出“上世紀90年代末，我們在長江上游、黃河上中游以及東北、內(nèi)蒙古等地實行了天保工程，效果是顯著的。要研究把天保工程范圍擴大到全國，爭取把所有天然林都保護起來。眼前會增加財政支出，也可能減少一點國內(nèi)生產(chǎn)總值，但長遠是一件功德無量的事”。2014年12月11日習總書記又要求“要全面停止天然林商業(yè)性采伐”。2014年12月25日習總書記再次強調(diào)要抓好天然林資源保護工作。十八大以來，習總書記還多次到內(nèi)蒙古興安盟、貴州、黑龍江伊春等天保工程區(qū)實地考察。近年中央出臺的有關生態(tài)建設的重要文件如《生態(tài)文明體制改革總體方案》《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》以及每年的中央一號文件，都把加強天然林資源保護放在突出位置，提出了越來越高的要求。最近中央更是把“完善天然林保護制度”確定為黨的十九大提出的重要改革舉措。我們必須在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，精心謀劃，攻堅克難，開拓我國天然林資源保護新局面。
    三、新時代天然林資源保護發(fā)展與改革任務
    天保工程是國家重大生態(tài)保護和修復工程，是根治生態(tài)環(huán)境惡化的根本性舉措，必須實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，不斷提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，促進人與自然和諧共生。
    （一）以完善天然林保護制度為首要任務。完善天然林保護制度包括4個方面：一是加快制定出臺天然林保護的法律法規(guī)。建立天然林資源保護制度的根本是立法，要加快制定《天然林保護條例》，并將其作為林業(yè)立法工作的重中之重。二是作為中央重要改革舉措，擬以國務院名義出臺《關于進一步加強天然林資源保護工作的指導意見》，切實抓好天然林資源保護擴大到全國的頂層設計。三是及時制修訂各類天然林資源保護管理辦法，對有關天然林資源保護的資金管理、森林管護、年度任務核查、政府年度目標考核等辦法以及相關技術標準、規(guī)范，及時評估調(diào)整、補充完善。四是理順天然林保護工作機制，提高工作效率。
    （二）全面科學地回答天保“二期怎么樣”，向黨和人民交出滿意答卷。天保工程二期到2020年實施完成，離現(xiàn)在只有兩年多的時間了，國家為工程建設已投入3000多億元，效果怎么樣，全社會非常關心，全世界非常關注。在全面建成小康社會實現(xiàn)之際，人民對美好生活、美好環(huán)境的向往日益增長，我們務林人應當提交一份答卷。我們要通過效益監(jiān)測、核查、巡視、考核等多種形式，集中整理發(fā)布天保二期工程綜合效益報告，要有觀點、有數(shù)據(jù)、有模式、有典型，有國內(nèi)外專家的論證，有第三方的獨立考核，力求系統(tǒng)科學有說服力。要通過綜合效益發(fā)布和總結天保工程實施20周年經(jīng)驗，大力宣傳黨中央國務院關于天然林資源保護的正確決策，大力宣傳實施天保工程先進地區(qū)、先進單位、優(yōu)秀人物的光榮事跡，大力宣傳在中國共產(chǎn)黨的領導下，實施天然林資源保護為全球生態(tài)文明建設作出的重大貢獻。
    （三）出臺充分體現(xiàn)社會主義生態(tài)文明觀的天保新方案新規(guī)劃，明確“三期怎么干”。到2035年，我國將在全面建成小康社會的基礎上，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。到那時，生態(tài)環(huán)境根本好轉，美麗中國目標基本實現(xiàn)。我們必須在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，積極開展天然林資源保護宏觀戰(zhàn)略研究，科學謀劃天然林資源保護事業(yè)的發(fā)展。一是要著手研究草擬《2020-2035天然林資源保護實施方案》，要結合實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，及時研究提出天保二期工程到期后繼續(xù)實施天保工程的指導思想、目標任務和政策措施，高度重視天然林保護與經(jīng)營利用之間的協(xié)調(diào)，切實保障老天保工程區(qū)和擴大后的新天保區(qū)之間政策的平衡性。二是著手編制《全國天然林保護中長期發(fā)展規(guī)劃（2020-2050年）》，研究建立全國天然林資源長期保護機制。
    （四）充分發(fā)揮天然林資源保護在林業(yè)發(fā)展改革中的支撐作用、在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和精準扶貧中的特殊作用，扎扎實實抓好天然林資源保護基礎性工作。一是積極督導全面停止天然林商業(yè)性采伐。督導各有關省（區(qū)）按照“四到省”原則，層層落實責任，確保停得住、管得住、穩(wěn)得住。二是推進公益林與天然林資源管護統(tǒng)一要求、并軌管理。全面落實國有林管護站規(guī)劃方案。通過整合天然林資源管護、森林防火、病蟲害防治等現(xiàn)有項目，逐步推行管護手段和裝備的現(xiàn)代化。三是切實加強天然林撫育經(jīng)營。加強森林撫育作業(yè)設計、施工設計等事前、事中、事后監(jiān)管，科學合理安排撫育間伐限額，重點解決好中幼齡林密度過大、枯損嚴重、生長受阻等突出問題，不斷提升森林的多種功能效益。進一步提高公益林建設和后備森林資源培育質(zhì)量，大力推動生態(tài)廊道建設，促進森林生態(tài)系統(tǒng)正向演替。四是充分發(fā)揮天然林資源保護投入對增加林區(qū)就業(yè)的保障作用，堅決做到脫真貧、真脫貧。積極發(fā)展林區(qū)綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，加快林區(qū)產(chǎn)業(yè)結構轉型。
    到2020年，全面完成天然林資源保護工程二期任務目標，19.44億畝天然喬木林得到全面保護，全面停止10.58億畝國有天然林商業(yè)性采伐，逐步實現(xiàn)8.86億畝集體和個人天然林停伐。加強對10.22億畝天然灌木林地、未成林封育地、疏林地的管護。天然林蓄積比第八次森林資源連續(xù)清查結果增加12億立方米，達到135億立方米。天保工程區(qū)社會保障能力明顯加強，職工收入明顯提升。天然林保護的法律制度體系、政策保障體系、技術規(guī)范體系和監(jiān)督評價體系基本完備。
    到2035年，進一步提升天然林保護質(zhì)量和水平，天然喬木林面積增加1.56億畝，保有量達到21億畝，并全部納入生態(tài)保護紅線。天然林質(zhì)量進一步提升，每公頃蓄積提高30%以上，天然林蓄積繼續(xù)增加40億立方米，達到175億立方米。重要水源地、江河湖庫周邊的天然林資源得到有效恢復，具有重大保護價值的天然林生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性得到全面保護，天然林生態(tài)功能明顯提升，構建堅實的國土生態(tài)安全體系。國有天然林重點分布區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展進一步增強，基本建成中國特色社會主義現(xiàn)代化新林區(qū)。
    到2050年，天然喬木林面積保有量達到并維持在25億畝以上，天然林每公頃蓄積提高45%以上，天然林蓄積比2020年目標增加127億立方米，達到260億立方米左右。以天然林為核心的森林生態(tài)系統(tǒng)布局更為合理、功能更加完備，我國林業(yè)接近或達到發(fā)達國家同期水平。基本建成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，天藍、地綠、水凈、空氣清新的美麗家園，讓我們偉大的祖國以生態(tài)文明建設的巨大成就屹立于世界民族之林。