核心提示

我國濕地保護(hù)經(jīng)歷了濕地開發(fā)期、政策轉(zhuǎn)型期、全面保護(hù)期、高質(zhì)量發(fā)展期四個階段。經(jīng)過多年努力，我國濕地保護(hù)修復(fù)力度不斷加大，濕地生態(tài)狀況持續(xù)改善，但仍面臨全球氣候變化、濕地重要性認(rèn)識不足等挑戰(zhàn)。為此，本文結(jié)合濕地保護(hù)政策的演變，提出了濕地保護(hù)修復(fù)的典型模式及相關(guān)建議。

本文引用信息

張明祥.我國濕地保護(hù)修復(fù)的政策演變及建議[J].中國土地,2023(12):14-17.

濕地是地球重要生態(tài)系統(tǒng)之一，被譽(yù)為“地球之腎”“物種基因庫”，具有涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、維護(hù)生物多樣性、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候和固碳等重要的生態(tài)功能，對維護(hù)我國生態(tài)、糧食和水資源安全具有重要作用。然而，由于氣候變化和人類不合理地開發(fā)利用等原因，很多濕地都面臨面積萎縮、功能退化和生物多樣性下降等問題，給我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展帶來不利影響。近年來，我國對濕地保護(hù)的重視程度不斷提升，并采取相應(yīng)的措施和手段加強(qiáng)濕地保護(hù)與管理，以促進(jìn)濕地可持續(xù)發(fā)展。

我國濕地保護(hù)政策的演變及特征

濕地開發(fā)期（1949—1991年），對濕地的功能與價值認(rèn)識不足。新中國成立初期，我國人口持續(xù)增長和糧食供給相對短缺的矛盾，始終主導(dǎo)著我國土地利用政策。在以糧為綱、向土地要糧的單一農(nóng)業(yè)經(jīng)營思想的指導(dǎo)下，社會公眾嚴(yán)重低估了濕地對人類生存發(fā)展的重要意義，追求將濕地變成農(nóng)田，造成了長期的濕地開墾壓力，且這種壓力越來越大。

這一時期，大量濕地被大規(guī)模圍墾和開發(fā)，濕地面積銳減。同時，長期的人水爭地、圍湖造田、圍灘造地等，也阻隔了河湖的天然聯(lián)系，使得濕地功能退化或喪失。

政策轉(zhuǎn)型期（1992—2012年），由鼓勵濕地開發(fā)向濕地保護(hù)轉(zhuǎn)型。1992年1月，我國正式加入《濕地公約》，采取了一系列旨在保護(hù)濕地的措施。濕地的功能與價值逐漸受到重視，但并未主流化。1998年，我國遭遇長江全流域的洪澇災(zāi)害。其間，濕地的洪水調(diào)蓄功能得到充分發(fā)揮。此后，國家制定了“封山植樹、退耕還林，平垸行洪、退田還湖，以工代賑、移民建鎮(zhèn)，泄淤除障、疏浚河湖”的“32字方針”，在長江中下游地區(qū)開展了濕地恢復(fù)工程。

這一時期，社會公眾逐漸認(rèn)識到濕地的重要性，從過去的開發(fā)利用濕地逐漸過渡到優(yōu)先保護(hù)濕地。在工程規(guī)劃體系方面，2003年9月,國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布了《全國濕地保護(hù)工程規(guī)劃(2002—2030年)》作為我國濕地保護(hù)長期規(guī)劃，陸續(xù)實(shí)施三個濕地保護(hù)五年期規(guī)劃。國家投入大量資金實(shí)施工程項目，并帶動地方共同開展?jié)竦厣鷳B(tài)保護(hù)修復(fù)。

濕地全面保護(hù)期（2013—2021年），將濕地保護(hù)納入國家級戰(zhàn)略中。黨的十八大報告明確提出，“擴(kuò)大濕地面積，保護(hù)生物多樣性，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性”。黨的十九大報告又提出，“強(qiáng)化濕地保護(hù)和恢復(fù)”。特別是2016年11月出臺的《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》，明確了全面保護(hù)濕地、強(qiáng)化濕地利用監(jiān)管、推進(jìn)退化濕地修復(fù)等指導(dǎo)思想，并將濕地保護(hù)和應(yīng)對氣候變化等作為各級政府的剛性任務(wù)和考核指標(biāo)。

這一時期，黨中央、國務(wù)院高度重視濕地保護(hù)修復(fù)工作，將其作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，出臺了一系列政策文件，作出了一系列決策部署，并將濕地保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃；同時，健全與事權(quán)相適應(yīng)的財政保障機(jī)制，推動各級政府采取多種措施推進(jìn)濕地保護(hù)與發(fā)展。

高質(zhì)量發(fā)展期（2022年至今），濕地保護(hù)全面進(jìn)入法治化軌道。我國于2022年6月施行了《濕地保護(hù)法》，28個省份也先后出臺了濕地保護(hù)法規(guī)。作為我國首部專門保護(hù)濕地的法律，《濕地保護(hù)法》立足濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)修復(fù)，確立了“保護(hù)優(yōu)先、嚴(yán)格管理、系統(tǒng)治理、科學(xué)修復(fù)、合理利用”的基本原則，構(gòu)建起濕地保護(hù)管理頂層設(shè)計的“四梁八柱”，為我國濕地保護(hù)的高質(zhì)量發(fā)展提供了有力的法治保障。

這一時期，我國通過制定《濕地保護(hù)法》，為全社會強(qiáng)化濕地保護(hù)和修復(fù)提供了法律遵循。與我國現(xiàn)有的單一要素自然資源法律相比較，該法更加注重生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)。這也表明，我國從濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，建立了完整的濕地保護(hù)法律制度體系，使?jié)竦乇Ｗo(hù)正式走向法治化之路。

我國濕地保護(hù)修復(fù)的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

濕地保護(hù)管理體系基本建成。目前，我國設(shè)有國家層面濕地管理專門機(jī)構(gòu)，地方也成立了各級濕地管理機(jī)構(gòu)；初步建立起由林草主管部門負(fù)責(zé)的濕地保護(hù)管理體制，以及地方政府濕地保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，形成了濕地保護(hù)合力。

我國實(shí)行濕地面積總量控制制度，把重要濕地納入生態(tài)保護(hù)紅線，國土“三調(diào)”將濕地列為一級地類；加快建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，把約1100萬公頃濕地納入國家公園體系，重點(diǎn)建設(shè)三江源、青海湖、若爾蓋、黃河口、遼河口、松嫩鶴鄉(xiāng)等濕地類型國家公園；已建立600多處濕地類型自然保護(hù)區(qū)、903處國家濕地公園和為數(shù)眾多的濕地保護(hù)小區(qū)；已建立包括國家重要濕地（含國際重要濕地）、省級重要濕地、一般濕地的分級管理體系，指定了國際重要濕地82處，認(rèn)定國家重要濕地58處，建立了省級重要濕地1090處。13個城市獲得“國際濕地城市”稱號。每年開展的國際重要濕地生態(tài)狀況監(jiān)測表明，我國生態(tài)狀況明顯改善，生態(tài)功能有效發(fā)揮，總體呈向好趨勢。

全面推進(jìn)實(shí)施一批濕地保護(hù)修復(fù)重大工程。“十三五”期間，中央財政投入98.7億元，開展?jié)竦乇Ｗo(hù)與恢復(fù)重大工程，以及濕地生態(tài)效益補(bǔ)償補(bǔ)助、退耕還濕、濕地保護(hù)獎勵等項目?！笆奈濉币詠?，國家林草局在“雙重”（全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程）區(qū)域的國際重要濕地、國家重要濕地、濕地類型的國家級自然保護(hù)區(qū)，組織實(shí)施了一批濕地保護(hù)修復(fù)重大工程，以提升退化濕地的生態(tài)功能。

目前，我國實(shí)施濕地保護(hù)修復(fù)項目3400多個，新增和修復(fù)濕地1200多萬畝，濕地面積達(dá)到8.5億畝左右。

此外，我國還組織實(shí)施了44個山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程項目，在洞庭湖、洱海、巢湖、烏梁素海等重要生態(tài)區(qū)開展?jié)竦乇Ｗo(hù)修復(fù)，已完成保護(hù)修復(fù)面積17.9萬公頃；組織實(shí)施了“藍(lán)色海灣”整治行動、渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)、生態(tài)修復(fù)和海岸帶保護(hù)修復(fù)工程等重大項目，已修復(fù)濱海濕地三萬公頃；尤其是經(jīng)過多年的努力，我國初步扭轉(zhuǎn)了紅樹林面積急劇減少的趨勢，成為世界上少有的紅樹林面積增加的國家之一。

我國濕地保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)。在很長的一段時間里，由于對濕地生態(tài)系統(tǒng)重要性認(rèn)識不足，全球范圍內(nèi)的濕地生態(tài)系統(tǒng)都遭受了嚴(yán)重的破壞，濕地的消失速度是森林的三倍。自1970年以來，全球超過35%的濕地已退化或喪失。

根據(jù)全國第二次濕地資源調(diào)查結(jié)果分析，我國濕地面臨的主要威脅包括濕地面積減少、濕地生物多樣性下降和濕地功能衰退。據(jù)統(tǒng)計，我國有40%的重要濕地面臨嚴(yán)重退化威脅。歷史上濕地資源豐富的長江中下游地區(qū)、三江平原、松嫩平原及若爾蓋沼澤濕地、東部沿海灘涂、河口三角洲及紅樹林等區(qū)域都遭受了嚴(yán)重的天然濕地喪失或“消亡”。

我國濕地保護(hù)修復(fù)的典型模式

以問題為導(dǎo)向的濕地保護(hù)修復(fù)模式。該模式通過實(shí)地調(diào)研、座談、訪問等方法，對濕地生態(tài)系統(tǒng)面臨的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的保護(hù)對策、規(guī)劃方案和工程措施，以實(shí)現(xiàn)濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)的總體最優(yōu)。其確定的問題須經(jīng)過排序處理，即將嚴(yán)重影響保護(hù)管理有效性、經(jīng)過人為努力有可能解決的問題列為優(yōu)先級。

如，位于黑龍江省的扎龍濕地是我國最大的以鶴類等大型水禽為主體的珍稀鳥類和濕地生態(tài)類型國家級自然保護(hù)區(qū)。由于受到自然因素及人類活動的影響，以及缺乏對水資源和濕地的統(tǒng)一管理，人地爭水矛盾突出，致使扎龍濕地生態(tài)環(huán)境惡化并有加劇的趨勢。針對扎龍濕地缺水導(dǎo)致生態(tài)退化的問題，自2001年開始，各級水資源主管部門共同協(xié)作，實(shí)施應(yīng)急補(bǔ)水工程，連續(xù)20多年通過跨流域調(diào)水，引入嫩江水流為扎龍濕地生態(tài)補(bǔ)水，取得了較好的效果。

筆者認(rèn)為，根據(jù)目前我國濕地保護(hù)修復(fù)的實(shí)際情況，基于問題導(dǎo)向的濕地保護(hù)修復(fù)模式比較適宜，不僅可對實(shí)施解決問題方案進(jìn)行優(yōu)先排序，還可實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)有資源的合理優(yōu)化。

基于濕地生態(tài)特征的濕地保護(hù)修復(fù)模式。濕地生態(tài)特征是濕地生態(tài)系統(tǒng)組分、生態(tài)過程和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)三大部分在特定時間點(diǎn)的組合，其驅(qū)動因素包括自然驅(qū)動與人為驅(qū)動。該模式包括確定和描述濕地的關(guān)鍵生態(tài)特征、確定可接受的生態(tài)特征變化范圍以及威脅因素、開展有針對性的濕地保護(hù)管理。

如，四川省邛海濕地屬長江流域、雅礱江水系，是全省第二大淡水湖。為加強(qiáng)對邛海濕地的保護(hù)修復(fù)，西昌市采取了如下措施：一是基于維持濕地生態(tài)特征穩(wěn)定的需要，出臺相關(guān)保護(hù)文件，加大保護(hù)力度；二是基于生態(tài)特征整體性保護(hù)的需要，實(shí)施邛海全流域保護(hù)；三是實(shí)施“三退三還”（退塘還濕、退田還濕、退房還濕）、生物多樣性恢復(fù)、湖濱緩沖帶、鳥類棲息地恢復(fù)等方式，修復(fù)邛海濕地生態(tài)系統(tǒng)。這些措施使得邛海水域及濕地面積從26.4平方公里恢復(fù)到34平方公里，其湖水水質(zhì)得以提升、生物多樣性得以恢復(fù)、濕地生態(tài)環(huán)境得以修復(fù)，并改善了全市的人居環(huán)境。

筆者認(rèn)為，基于濕地生態(tài)特征穩(wěn)定開展?jié)竦乇Ｗo(hù)修復(fù)，需要在以往僅僅強(qiáng)調(diào)靜態(tài)的物種及其生境保護(hù)的基礎(chǔ)上，突出生態(tài)過程的保護(hù)以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

“濕地保護(hù)修復(fù)+”模式。該模式是在水利工程、水體治理、生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)等建設(shè)過程中，依托濕地保護(hù)修復(fù)工程，通過自然恢復(fù)和人工措施，恢復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、濕地功能和保護(hù)特殊物種，以此實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)修復(fù)與其他工程的協(xié)同，實(shí)現(xiàn)效益的最大化，從而發(fā)揮濕地的多種生態(tài)功能。

如，海南省海口市五源河的“濕地保護(hù)修復(fù)+水利工程”模式把水利工程與濕地保護(hù)相結(jié)合，綜合考慮山水林田湖草等生態(tài)要素，將生態(tài)治水、小微濕地建設(shè)和濕地保護(hù)修復(fù)有機(jī)結(jié)合，使得岸坡自然化、生態(tài)化，有效保護(hù)和提升了濕地的生物多樣性，呈現(xiàn)出都市生命河流景觀。

筆者認(rèn)為，“濕地保護(hù)修復(fù)+水利工程”“濕地保護(hù)修復(fù)+水體治理”“濕地保護(hù)修復(fù)+生態(tài)農(nóng)業(yè)”“濕地保護(hù)修復(fù)+特色產(chǎn)業(yè)”“濕地保護(hù)修復(fù)+環(huán)境治理”等系列模式，在濕地保護(hù)修復(fù)的過程中，可充分發(fā)揮其在生產(chǎn)、生活、生態(tài)中的多項功能，并將其良好的生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

相關(guān)建議

筆者認(rèn)為，我國當(dāng)前的濕地保護(hù)修復(fù)工作應(yīng)以《濕地保護(hù)法》為根本遵循，以濕地生態(tài)系統(tǒng)面臨的問題為導(dǎo)向，堅持保護(hù)優(yōu)先、系統(tǒng)治理、科學(xué)修復(fù)的原則，還要在充分考慮水資源稟賦條件和承載能力的前提下開展系統(tǒng)治理。

堅持保護(hù)優(yōu)先、系統(tǒng)治理、科學(xué)修復(fù)的原則。保護(hù)優(yōu)先方面，應(yīng)在濕地保護(hù)與利用發(fā)生沖突時，優(yōu)先考慮維護(hù)濕地生態(tài)功能和生物多樣性，保障生態(tài)安全。系統(tǒng)治理方面，應(yīng)把握濕地生態(tài)系統(tǒng)和各個生態(tài)要素的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧生態(tài)保護(hù)與污染防治、自然資源保護(hù)的內(nèi)在聯(lián)系，系統(tǒng)、全面地開展?jié)竦乇Ｗo(hù)?？茖W(xué)修復(fù)方面，應(yīng)在尊重科學(xué)規(guī)律的基礎(chǔ)上，采用自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的方式修復(fù)受損濕地的生態(tài)功能，恢復(fù)其生物多樣性。

按照山水林田湖草沙一體化治理的理念系統(tǒng)治理。濕地是由各單項自然要素構(gòu)成但又相互依存的統(tǒng)一綜合體，是具有多種功能、各功能相互支撐又相互制約的完整生態(tài)系統(tǒng)。無論濕地是作為自然資源綜合體，還是作為生態(tài)系統(tǒng)，只要其中一個要素或一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都將導(dǎo)致濕地資源綜合體或生態(tài)系統(tǒng)受到破壞，進(jìn)而危害整個生態(tài)安全。筆者認(rèn)為，應(yīng)將濕地生態(tài)系統(tǒng)和各個生態(tài)要素視為一個整體，在加強(qiáng)濕地保護(hù)的同時，也要注重保護(hù)濕地中的野生生物和其他自然資源，以實(shí)現(xiàn)濕地的整體保護(hù)。

因地制宜地根據(jù)各地的水資源稟賦實(shí)施保護(hù)修復(fù)。我國幅員遼闊，東西地區(qū)和南北地區(qū)跨度大，受季風(fēng)氣候影響，各地區(qū)的降水量、徑流等差別較大，而土地面積和人口數(shù)量更是相差懸殊。因此，各地區(qū)因自然稟賦差異導(dǎo)致的水資源供需矛盾較大，在保障濕地基本生態(tài)用水需求時，須綜合考慮這些因素，兼顧生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，合理配置水資源。

（作者為北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)與自然保護(hù)學(xué)院教授、博導(dǎo)，國家林業(yè)和草原局自然保護(hù)區(qū)研究中心秘書長）

文章來源：中國土地